Controllo giudiziario volontario e interdittiva antimafia: il sindacato pieno del giudice della prevenzione (Cass., Sez. Un. pen., n. 21077/2026)
Con la sentenza n. 21077 del 2026 (depositata l’8 giugno 2026; udienza dell’11 dicembre 2025; R.G.N. 7746/2025; Pres. Andreazza, Rel. Silvestri) le Sezioni Unite penali della Corte di cassazione hanno composto un contrasto giurisprudenziale di particolare rilievo in materia di misure di prevenzione patrimoniale, definendo l’ampiezza del sindacato riservato al giudice della prevenzione quando l’impresa destinataria di un’informazione antimafia interdittiva chiede, in via volontaria, l’applicazione del controllo giudiziario volontario ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, del codice antimafia (d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159).
In estrema sintesi: il giudice non è vincolato all’accertamento già compiuto dal Prefetto, ma deve verificare in piena autonomia la sussistenza del pericolo attuale di infiltrazione mafiosa e, ove ne riscontri l’insussistenza, è tenuto a rigettare la richiesta di controllo giudiziario.
Il caso e la questione rimessa alle Sezioni Unite
La vicenda trae origine dal rigetto, confermato dalla Corte di appello di Napoli, della richiesta di ammissione al controllo giudiziario volontario presentata nell’interesse di una società destinataria di interdittiva antimafia. La Corte territoriale aveva ritenuto preclusa l’ammissione alla misura proprio in ragione del fatto che i rapporti tra la società e i contesti di criminalità mafiosa risultavano ormai cessati: in assenza di una relazione attuale con l’organizzazione criminale, secondo i giudici di merito, non vi sarebbe stato alcun bisogno di “emenda” e, dunque, nulla da verificare all’esito del periodo di controllo.
La società ricorrente ha sostenuto la tesi opposta: il controllo giudiziario volontario, istituto autonomo e distinto sia dall’amministrazione giudiziaria sia dal controllo giudiziario c.d. prescrittivo ad istanza pubblica, non richiederebbe l’accertamento dei presupposti congiunti dell’agevolazione occasionale e del pericolo concreto di infiltrazione mafiosa, espressamente richiamati invece dal comma 1 dell’art. 34-bis. I presupposti dell’istituto sarebbero costituiti dalla sola emissione di un’informazione interdittiva impugnata, dalla bonificabilità dell’impresa e dall’insussistenza di forme di infiltrazione cronica.
Investita del ricorso, la Sesta Sezione penale lo ha rimesso alle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 618, comma 1, cod. proc. pen., formulando il seguente quesito: se, in presenza di una richiesta di controllo giudiziario volontario, il giudice — preso atto dell’emissione dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del giudizio amministrativo avverso la stessa — debba accertare la sussistenza dell’infiltrazione mafiosa e, in caso di esito negativo, rigettare la richiesta proveniente dall’impresa.
Il quadro normativo: dall’interdittiva antimafia al controllo giudiziario
L’informazione antimafia interdittiva costituisce una misura di prevenzione amministrativa dagli effetti fortemente invasivi, che preclude i rapporti con la pubblica amministrazione. Essa postula la sussistenza di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate” (art. 84, comma 3, cod. antimafia): una fattispecie di pericolo che non richiede la prova del condizionamento, ma una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, secondo il criterio del “più probabile che non”. La giurisprudenza amministrativa esige al riguardo un rigore accertativo capace di intervenire non al cospetto di un mero sospetto, ma in presenza di elementi concreti e significativi che lascino intravedere una probabile cointeressenza mafiosa, così da scongiurare il rischio di “falsi positivi”.
A fronte di tale misura, l’ordinamento prevede strumenti mitigatori di c.d. prevenzione collaborativa, tra cui il controllo giudiziario, introdotto come istituto autonomo dalla legge 17 ottobre 2017, n. 161. La disciplina dell’art. 34-bis distingue:
- il controllo giudiziario c.d. prescrittivo (comma 1), disposto su istanza della parte pubblica o d’ufficio nei casi di agevolazione occasionale accompagnata dal pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionare l’attività di impresa;
- il controllo giudiziario c.d. volontario (comma 6), richiesto direttamente dall’impresa destinataria di informazione interdittiva che abbia impugnato il relativo provvedimento prefettizio.
L’ammissione alla misura volontaria sospende il termine di cui all’art. 92, comma 2, e gli effetti interdittivi di cui all’art. 94 del codice antimafia, consentendo la provvisoria prosecuzione dell’attività in attesa della definizione del giudizio amministrativo.
I due orientamenti in contrasto
Il primo orientamento: la “giurisdizionalità piena”
Secondo un primo indirizzo, il controllo demandato al giudice della prevenzione in sede di richiesta di ammissione al controllo giudiziario volontario costituisce un momento di “giurisdizionalità piena”, nell’ambito del quale il giudice deve necessariamente individuare i presupposti fattuali dell’istituto: l’esistenza di una relazione tra l’impresa e i soggetti portatori di pericolosità qualificata; l’occasionalità delle forme di agevolazione; la prognosi favorevole in termini di efficacia del controllo a scongiurare il pericolo di infiltrazioni. Ne consegue che la richiesta può essere rigettata non solo quando sia accertata un’agevolazione “perdurante”, ma anche nell’ipotesi in cui emerga l’assenza della relazione tra azienda e organizzazione criminale esterna.
Il secondo orientamento: la cognizione conformata alla parte richiedente
Secondo il difforme indirizzo, la cognizione del giudice della prevenzione sarebbe diversamente conformata a seconda della parte che richieda la misura. In caso di istanza della parte privata, la valutazione dovrebbe tener conto dell’accertamento del medesimo prerequisito già compiuto con l’informazione interdittiva, che ne rappresenterebbe il presupposto costitutivo. L’istanza dell’impresa non potrebbe quindi essere respinta per insussistenza del pericolo di infiltrazione — trattandosi di presupposto già valutato in sede amministrativa — potendo il giudice rigettarla solo ove ritenesse il pericolo non occasionale e, dunque, non emendabile mediante il controllo. Diversamente opinando, si determinerebbe un’illogica disparità di trattamento a sfavore delle imprese più sane colpite dall’interdittiva.
La soluzione delle Sezioni Unite: un istituto unitario
Le Sezioni Unite hanno aderito, nella sostanza, al primo orientamento, ricostruendo il controllo giudiziario come istituto unitario.
Identità dei presupposti tra controllo prescrittivo e controllo giudiziario volontario
I presupposti di accesso all’istituto non possono essere letti in modo segmentato ed atomistico nel passaggio dall’art. 34, all’art. 34-bis, comma 1, sino all’art. 34-bis, comma 6. Il richiamo ai “presupposti” contenuto nel comma 6 — introdotto in sede parlamentare per evitare un indebolimento indiscriminato della prevenzione amministrativa, accogliendo le indicazioni della Direzione nazionale antimafia — risulterebbe altrimenti un rinvio inutile e sovrabbondante. I presupposti del controllo volontario coincidono, pertanto, con quelli del controllo prescrittivo: il giudice deve verificare l’esistenza di un pericolo di condizionamento mafioso, il suo eventuale livello e la concreta possibilità di bonifica.
Il sindacato pieno e autonomo del giudice della prevenzione
Al giudice della prevenzione spetta un sindacato pieno e autonomo, avente ad oggetto una valutazione più ampia, non statica, non relativa all’atto ma riguardante il fatto nella sua complessità, con una base dimostrativa anche diversa rispetto a quella prefettizia e un livello di contraddittorio più articolato. La dimensione di pericolosità dell’ente attiene non tanto alla verifica del fatto che, in passato, l’impresa abbia avuto rapporti con soggetti legati a contesti mafiosi, quanto, piuttosto, al rischio che tali rapporti si protraggano nel futuro. Si tratta di una prognosi inevitabilmente anche retrospettiva, rispetto alla quale l’accertamento dell’insussistenza del pericolo attuale di contaminazione preclude l’ammissione alla misura.
L’assenza di un rapporto di pregiudizialità-dipendenza
Non sussiste alcun rapporto di pregiudizialità-dipendenza del procedimento amministrativo rispetto a quello del giudice della prevenzione, né di quest’ultimo rispetto all’accertamento compiuto dal Prefetto. Le valutazioni dell’autorità prefettizia non sono vincolanti e possono essere apprezzate in piena autonomia dal tribunale della prevenzione. Resta tuttavia ferma l’esigenza di coordinamento tra i due procedimenti e l’obbligo, per il giudice che intenda discostarsi dalle conclusioni amministrative, di confrontarsi con le argomentazioni del provvedimento prefettizio e di fornire una motivazione rafforzata.
Il rigetto come “fatto nuovo” e l’obbligo di aggiornamento ex art. 91, comma 5
Il provvedimento con cui il giudice della prevenzione neghi l’accesso al controllo volontario in ragione dell’inesistenza del pericolo di contaminazione costituisce un “fatto nuovo”, ossia una sopravvenienza rispetto alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’interdittiva, di cui il Prefetto — d’ufficio o su sollecitazione dell’impresa — non può non tenere conto. Tale rigetto innesca il dovere di aggiornamento di cui all’art. 91, comma 5, del codice antimafia, in coerenza con il carattere provvisorio dell’informazione interdittiva (la cui validità è limitata a dodici mesi ai sensi dell’art. 86, comma 2). Non si determina, dunque, un vuoto di tutela, bensì una tutela che si sviluppa su due autonomi versanti.
Il dialogo con la Corte costituzionale (sent. n. 109/2025) e con l’Adunanza plenaria
La soluzione si pone in continuità con la sentenza della Corte costituzionale n. 109 del 2025, che — nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, nella parte in cui non prevede che la sospensione degli effetti dell’interdittiva si protragga, in caso di esito positivo del controllo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento — ha chiarito che il controllo giudiziario può essere disposto solo se l’agevolazione è occasionale, senza operare alcuna distinzione tra controllo prescrittivo e volontario, e ha individuato proprio nell’aggiornamento ex art. 91, comma 5, il punto di “interazione” o “raccordo” tra gli istituti. Sul piano dei rapporti tra prevenzione giudiziaria e prevenzione amministrativa, la pronuncia si raccorda altresì con l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (nn. 7-8 del 2022), secondo cui il giudicato amministrativo di rigetto dell’impugnazione dell’interdittiva non fa venir meno il controllo giudiziario, ribadendo la complementarità — e non la reciproca vincolatività — dei due procedimenti.
Il principio di diritto
Le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto:
“Il giudice della prevenzione, cui sia stata richiesta l’applicazione del controllo previsto dall’art. 34-bis, comma 6, d. lgs. 6 settembre 2011, n. 159, preso atto dell’emissione dell’informazione antimafia interdittiva e della pendenza del relativo giudizio di impugnazione, ove accerti, nell’ambito dei compiti affidatigli, la insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa in capo all’impresa richiedente, è tenuto a rigettare la richiesta stessa.”
Conseguentemente, ritenuto che la Corte di appello avesse fatto corretta applicazione dei principi indicati, le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso, con condanna della società ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Osservazioni conclusive
La pronuncia consolida una lettura del sistema della prevenzione come apparato graduato e “adattivo”, in cui il grado di invasività della misura è direttamente proporzionale al livello di interferenza criminale nell’impresa. Il controllo giudiziario non è uno strumento di mera neutralizzazione degli effetti dell’interdittiva, bensì una misura di prevenzione patrimoniale che presuppone l’accertamento di una condizione di pericolosità attuale, da sterilizzare attraverso un percorso di risanamento.
Sul piano pratico, l’impresa che intenda accedere al controllo giudiziario volontario non può limitarsi a far leva sulla pendenza dell’impugnazione dell’interdittiva, ma deve allegare e dimostrare la sussistenza — e l’occasionalità — del pericolo di infiltrazione, nonché la concreta bonificabilità dell’azienda. Là dove il giudice della prevenzione escluda in radice qualsiasi pericolo attuale di contaminazione, l’esito non è l’ammissione alla misura, bensì il rigetto dell’istanza: rigetto che, tuttavia, lungi dal pregiudicare l’impresa, costituisce un elemento sopravvenuto idoneo a imporre alla Prefettura la rivalutazione del provvedimento interdittivo. Si delinea così un modello di tutela bifasico, in cui l’autonomia dei due giudizi convive con un essenziale dovere di raccordo informativo e valutativo.
Domande frequenti (FAQ)
Che cos’è il controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis, comma 6, d.lgs. 159/2011? È la misura di prevenzione che l’impresa destinataria di un’informazione antimafia interdittiva, che abbia impugnato il provvedimento prefettizio, può chiedere direttamente al tribunale, ottenendo la provvisoria sospensione degli effetti interdittivi a fronte di un percorso di risanamento aziendale.
Il giudice della prevenzione è vincolato alla valutazione del Prefetto? No. Secondo le Sezioni Unite n. 21077/2026, il giudice esercita un sindacato pieno e autonomo e non è vincolato all’accertamento prefettizio; ove se ne discosti, deve però confrontarsi con il provvedimento amministrativo e fornire una motivazione rafforzata.
Cosa accade se il giudice esclude il pericolo di infiltrazione mafiosa? La richiesta di controllo giudiziario volontario va rigettata, perché manca il presupposto della pericolosità da emendare. Il rigetto costituisce però un “fatto nuovo” di cui il Prefetto deve tenere conto in sede di aggiornamento dell’interdittiva ai sensi dell’art. 91, comma 5.
I presupposti del controllo prescrittivo e di quello volontario sono diversi? No. Le Sezioni Unite hanno chiarito che i presupposti sono i medesimi: in entrambi i casi occorre accertare un’agevolazione occasionale accompagnata dal pericolo concreto di infiltrazione mafiosa, suscettibile di bonifica.
Corte costituzionale, sentenza n. 109 del 2025
