الرقابة القضائية الطوعية والإشعار المانع لمكافحة المافيا: الرقابة الكاملة لقاضي الوقاية (النقض، الدوائر الجنائية المجتمعة، رقم 21077/2026)
بالحكم رقم 21077 لعام 2026 (المودَع في 8 يونيو 2026؛ جلسة 11 ديسمبر 2025؛ رقم السجل العام 7746/2025؛ الرئيس أندريازا، المقرر سيلفستري) حسمت الدوائر الجنائية المجتمعة لمحكمة النقض الإيطالية تعارضاً قضائياً بالغ الأهمية في مجال تدابير الوقاية المالية، فحدّدت نطاق الرقابة المخوّلة لقاضي الوقاية حين تطلب الشركة التي صدر بحقها إشعار مانع لمكافحة المافيا، بصورة طوعية، تطبيق الرقابة القضائية الطوعية وفقاً للمادة 34 مكرر، الفقرة 6، من قانون مكافحة المافيا (المرسوم التشريعي رقم 159 الصادر في 6 سبتمبر 2011).
وباختصار شديد: القاضي غير مقيّد بما توصل إليه المحافظ، بل عليه أن يتحقق باستقلال تام من وجود خطر راهن لتسلل المافيا، وإذا تبيّن له انعدامه، وجب عليه رفض طلب الرقابة القضائية.
القضية والمسألة المحالة إلى الدوائر المجتمعة
نشأت القضية عن رفض طلب القبول في الرقابة القضائية الطوعية المقدّم لصالح شركة صدر بحقها إشعار مانع لمكافحة المافيا، وهو رفض أيّدته محكمة استئناف نابولي. وكانت المحكمة قد رأت أن القبول في التدبير ممتنع تحديداً لأن العلاقات بين الشركة وأوساط الإجرام المافيوي كانت قد انقطعت: ففي غياب علاقة راهنة بالمنظمة الإجرامية، وفقاً لقضاة الموضوع، لن تكون هناك حاجة إلى «إصلاح»، ومن ثم لا شيء يُتحقَّق منه في نهاية فترة الرقابة.
أما الشركة الطاعنة فدافعت عن الأطروحة المعاكسة: فالرقابة القضائية الطوعية، بوصفها نظاماً مستقلاً ومتميزاً عن الإدارة القضائية وعن الرقابة القضائية المسماة «الإلزامية» بناءً على طلب السلطة العامة، لا تتطلب إثبات الشرطين المجتمعين المتمثلين في التسهيل العارض والخطر الملموس لتسلل المافيا، اللذين تشير إليهما صراحةً الفقرة 1 من المادة 34 مكرر. وتتمثل شروط هذا النظام، بحسبها، في مجرد صدور إشعار مانع مطعون فيه، وقابلية الشركة للتطهير، وانعدام أشكال التسلل المزمن.
وأحالت الدائرة الجنائية السادسة، التي عُرض عليها الطعن، القضية إلى الدوائر المجتمعة وفقاً للمادة 618، الفقرة 1، من قانون الإجراءات الجنائية، وصاغت السؤال التالي: هل يتعين على القاضي، أمام طلب رقابة قضائية طوعية – وبعد أن يأخذ علماً بصدور الإشعار المانع لمكافحة المافيا وبالدعوى الإدارية المرفوعة ضده – أن يتحقق من وجود تسلل المافيا، وأن يرفض طلب الشركة إذا كانت النتيجة سلبية؟
الإطار التشريعي: من الإشعار المانع إلى الرقابة القضائية
الإشعار المانع لمكافحة المافيا تدبير وقائي إداري ذو آثار شديدة التدخل، يمنع التعامل مع الإدارة العامة. ويفترض وجود «محاولات محتملة لتسلل المافيا تهدف إلى التأثير في خيارات وتوجهات الشركات أو المؤسسات المعنية» (المادة 84، الفقرة 3، من قانون مكافحة المافيا): وهي صورة خطر لا تتطلب إثبات التأثير، بل تقديراً مستقبلياً مدعوماً بدرجة موثوقة من الرجحان، وفقاً لمعيار «الأرجح من عدمه». ويتطلب القضاء الإداري في هذا الشأن صرامة في الإثبات تتيح التدخل لا أمام مجرد شبهة، بل في وجود عناصر ملموسة وذات دلالة تكشف عن مصلحة مشتركة محتملة مع المافيا، وذلك لتفادي خطر «النتائج الإيجابية الكاذبة».
وفي مواجهة هذا التدبير، ينص النظام القانوني على أدوات تخفيفية لما يسمى الوقاية التعاونية، ومنها الرقابة القضائية التي أُدخلت نظاماً مستقلاً بموجب القانون رقم 161 الصادر في 17 أكتوبر 2017. ويميّز تنظيم المادة 34 مكرر بين:
- الرقابة القضائية المسماة «الإلزامية» (الفقرة 1)، التي تُقرَّر بناءً على طلب الجهة العامة أو تلقائياً في حالات التسهيل العارض المقترن بخطر ملموس لتسلل المافيا من شأنه التأثير في نشاط المؤسسة؛
- الرقابة القضائية المسماة «الطوعية» (الفقرة 6)، التي تطلبها مباشرةً الشركة الصادر بحقها إشعار مانع والتي طعنت في قرار المحافظ.
ويؤدي القبول في التدبير الطوعي إلى وقف المهلة المنصوص عليها في المادة 92، الفقرة 2، والآثار المانعة المنصوص عليها في المادة 94 من قانون مكافحة المافيا، بما يتيح مواصلة النشاط مؤقتاً ريثما يُفصل في الدعوى الإدارية.
الاتجاهان المتعارضان
الاتجاه الأول: «الولاية القضائية الكاملة»
وفقاً للاتجاه الأول، تشكّل الرقابة المنوطة بقاضي الوقاية عند النظر في طلب القبول في الرقابة القضائية الطوعية لحظة «ولاية قضائية كاملة»، يتعين فيها على القاضي بالضرورة تحديد الشروط الواقعية للنظام: وجود علاقة بين الشركة وأشخاص يمثلون خطورة مؤهلة؛ والطابع العارض لأشكال التسهيل؛ والتقدير الإيجابي لفاعلية الرقابة في درء خطر التسلل. ويترتب على ذلك جواز رفض الطلب لا عند ثبوت تسهيل «مستمر» فحسب، بل أيضاً حين يتبيّن انعدام العلاقة بين الشركة والمنظمة الإجرامية الخارجية.
الاتجاه الثاني: نطاق النظر بحسب الطرف الطالب
وفقاً للاتجاه المخالف، يختلف نطاق نظر قاضي الوقاية بحسب الطرف الذي يطلب التدبير. ففي حالة طلب الطرف الخاص، ينبغي أن يراعي التقييم ما سبق إثباته بشأن الشرط ذاته في الإشعار المانع، الذي يمثل شرطه التأسيسي. ومن ثم لا يجوز رفض طلب الشركة لانعدام خطر التسلل – إذ إنه شرط سبق تقييمه في المرحلة الإدارية – ولا يجوز للقاضي رفضه إلا إذا رأى أن الخطر ليس عارضاً، وبالتالي غير قابل للإصلاح عبر الرقابة. والقول بغير ذلك يؤدي إلى تفاوت غير منطقي في المعاملة إضراراً بالشركات الأكثر سلامة التي طالها الإشعار المانع.
حل الدوائر المجتمعة: نظام موحّد
انحازت الدوائر المجتمعة في جوهر الأمر إلى الاتجاه الأول، فأعادت بناء الرقابة القضائية بوصفها نظاماً موحّداً.
تطابق الشروط بين الرقابة الإلزامية والرقابة القضائية الطوعية
لا يجوز قراءة شروط الاستفادة من النظام قراءة مجزّأة وذرّية عند الانتقال من المادة 34 إلى المادة 34 مكرر الفقرة 1 ثم إلى المادة 34 مكرر الفقرة 6. فالإحالة إلى «الشروط» الواردة في الفقرة 6 – التي أُدخلت خلال المرحلة البرلمانية لتفادي إضعاف عشوائي للوقاية الإدارية، استجابةً لتوصيات المديرية الوطنية لمكافحة المافيا – ستكون خلاف ذلك إحالة عديمة الجدوى وزائدة. ولذلك تتطابق شروط الرقابة الطوعية مع شروط الرقابة الإلزامية: إذ يتعين على القاضي التحقق من وجود خطر تأثير مافيوي، ومن مستواه المحتمل، ومن الإمكانية الملموسة للتطهير.
الرقابة الكاملة والمستقلة لقاضي الوقاية
يختص قاضي الوقاية برقابة كاملة ومستقلة، موضوعها تقييم أوسع وغير جامد، لا يتعلق بالقرار بل بالواقعة في مجملها، بقاعدة إثبات قد تختلف عن تلك التي اعتمدها المحافظ، وبمستوى أكثر تفصيلاً من المواجهة بين الخصوم. وبُعد الخطورة لدى الكيان لا يتعلق بالتحقق مما إذا كانت الشركة قد أقامت في الماضي علاقات مع أشخاص مرتبطين بأوساط مافيوية، بقدر ما يتعلق بخطر استمرار تلك العلاقات في المستقبل. إنه تقدير مستقبلي يتضمن حتماً نظرة إلى الماضي أيضاً، ويحول ثبوت انعدام الخطر الراهن للتلوث دون القبول في التدبير.
انعدام علاقة التبعية المسبقة
لا توجد أي علاقة تبعية مسبقة بين الإجراء الإداري وإجراء قاضي الوقاية، ولا بين هذا الأخير وما توصل إليه المحافظ. فتقييمات سلطة المحافظة غير ملزمة، ويجوز لمحكمة الوقاية تقديرها باستقلال تام. غير أن الحاجة إلى التنسيق بين الإجراءين تظل قائمة، كما يظل قائماً التزام القاضي الذي يعتزم مخالفة الاستنتاجات الإدارية بمناقشة حجج قرار المحافظ وتقديم تسبيب معزّز.
الرفض بوصفه «واقعة جديدة» وواجب التحديث وفقاً للمادة 91، الفقرة 5
إن القرار الذي يرفض به قاضي الوقاية القبول في الرقابة الطوعية بسبب انعدام خطر التلوث يشكّل «واقعة جديدة»، أي مستجداً بالنسبة إلى الوضع القائم وقت إصدار الإشعار المانع، لا يمكن للمحافظ – تلقائياً أو بناءً على طلب الشركة – إلا أن يأخذه في الحسبان. ويُطلق هذا الرفض واجب التحديث المنصوص عليه في المادة 91، الفقرة 5، من قانون مكافحة المافيا، انسجاماً مع الطابع المؤقت للإشعار المانع (الذي تقتصر صلاحيته على اثني عشر شهراً وفقاً للمادة 86، الفقرة 2). فلا ينشأ إذن فراغ في الحماية، بل حماية تتطور على جبهتين مستقلتين.
الحوار مع المحكمة الدستورية (الحكم رقم 109/2025) ومع الجمعية العامة لمجلس الدولة
يأتي هذا الحل استمراراً لحكم المحكمة الدستورية رقم 109 لعام 2025، الذي – إذ قضى بعدم دستورية المادة 34 مكرر، الفقرة 7، فيما لم تنص على أن يمتد وقف آثار الإشعار المانع، في حال النتيجة الإيجابية للرقابة، حتى الفصل في إجراء التحديث – أوضح أن الرقابة القضائية لا يجوز تقريرها إلا إذا كان التسهيل عارضاً، دون أي تمييز بين الرقابة الإلزامية والطوعية، وحدّد في التحديث وفقاً للمادة 91، الفقرة 5، نقطة «التفاعل» أو «الربط» بين النظامين. وعلى صعيد العلاقة بين الوقاية القضائية والوقاية الإدارية، ينسجم الحكم كذلك مع قرارات الجمعية العامة لمجلس الدولة (رقم 7-8 لعام 2022)، التي قررت أن الحكم الإداري البات برفض الطعن في الإشعار المانع لا يُنهي الرقابة القضائية، مؤكدةً التكامل – لا الإلزام المتبادل – بين الإجراءين.
المبدأ القانوني
أرست الدوائر المجتمعة المبدأ القانوني التالي:
«إن قاضي الوقاية الذي يُطلب منه تطبيق الرقابة المنصوص عليها في المادة 34 مكرر، الفقرة 6، من المرسوم التشريعي رقم 159 الصادر في 6 سبتمبر 2011، بعد أن يأخذ علماً بصدور الإشعار المانع لمكافحة المافيا وبالدعوى المرفوعة للطعن فيه، يتعين عليه رفض الطلب إذا ثبت لديه، في إطار المهام المنوطة به، انعدام خطر تسلل المافيا إلى الشركة الطالبة.»
وبناءً على ذلك، وإذ رأت أن محكمة الاستئناف قد طبّقت المبادئ المذكورة تطبيقاً صحيحاً، رفضت الدوائر المجتمعة الطعن وألزمت الشركة الطاعنة بمصاريف الدعوى.
ملاحظات ختامية
يرسّخ الحكم قراءة لنظام الوقاية بوصفه جهازاً متدرجاً و«متكيّفاً»، تتناسب فيه درجة تدخل التدبير تناسباً طردياً مع مستوى التدخل الإجرامي في المؤسسة. فالرقابة القضائية ليست أداة لمجرد تحييد آثار الإشعار المانع، بل تدبير وقائي مالي يفترض ثبوت حالة خطورة راهنة يجب تعقيمها عبر مسار إصلاحي.
وعلى الصعيد العملي، لا يمكن للشركة التي ترغب في الاستفادة من الرقابة القضائية الطوعية أن تكتفي بالاستناد إلى الطعن المرفوع ضد الإشعار المانع، بل عليها أن تدّعي وتثبت وجود خطر التسلل – وطابعه العارض – فضلاً عن القابلية الملموسة لتطهير المؤسسة. وحين يستبعد قاضي الوقاية من الأساس أي خطر راهن للتلوث، لا تكون النتيجة القبول في التدبير بل رفض الطلب: وهو رفض لا يضر بالشركة، بل يشكّل عنصراً مستجداً من شأنه أن يُلزم المحافظة بإعادة تقييم القرار المانع. وهكذا يتشكّل نموذج حماية ثنائي المراحل، يتعايش فيه استقلال الإجراءين مع واجب أساسي بالتنسيق المعلوماتي والتقييمي.
أسئلة شائعة
ما هي الرقابة القضائية الطوعية وفقاً للمادة 34 مكرر، الفقرة 6، من المرسوم التشريعي 159/2011؟ هي التدبير الوقائي الذي يجوز للشركة الصادر بحقها إشعار مانع لمكافحة المافيا، والتي طعنت في قرار المحافظ، أن تطلبه مباشرة من المحكمة، فتحصل على وقف مؤقت للآثار المانعة مقابل مسار لإصلاح المؤسسة.
هل قاضي الوقاية مقيّد بتقييم المحافظ؟ لا. وفقاً لحكم الدوائر المجتمعة رقم 21077/2026، يمارس القاضي رقابة كاملة ومستقلة ولا يتقيد بما توصل إليه المحافظ؛ لكنه إن خالفه، وجب عليه مناقشة القرار الإداري وتقديم تسبيب معزّز.
ماذا يحدث إذا استبعد القاضي خطر تسلل المافيا؟ يجب رفض طلب الرقابة القضائية الطوعية، لانتفاء شرط الخطورة الواجب إصلاحها. غير أن الرفض يشكّل «واقعة جديدة» يتعين على المحافظ أن يأخذها في الحسبان عند تحديث الإشعار المانع وفقاً للمادة 91، الفقرة 5.
هل تختلف شروط الرقابة الإلزامية عن شروط الرقابة الطوعية؟ لا. فقد أوضحت الدوائر المجتمعة أن الشروط واحدة: ففي الحالتين يجب إثبات تسهيل عارض مقترن بخطر ملموس لتسلل المافيا قابل للتطهير.
المحكمة الدستورية، الحكم رقم 109 لعام 2025
